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《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》解讀

  2024年1月31日,國務(wù)院辦公廳印發(fā)了新修訂的《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》(以下簡稱《辦法》)。記者就《辦法》采訪了應(yīng)急管理部有關(guān)負(fù)責(zé)人。

  一、請介紹《辦法》修訂背景與重要意義

  2013年10月25日,國務(wù)院辦公廳制定《辦法》,在推動建立健全全國突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系、規(guī)范加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案管理方面發(fā)揮了重要作用。2018年,黨中央對我國應(yīng)急管理體制進(jìn)行系統(tǒng)性、整體性重構(gòu),原由國務(wù)院辦公廳承擔(dān)的“協(xié)調(diào)指導(dǎo)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)”等應(yīng)急管理職責(zé)劃入新組建的應(yīng)急管理部。2021年,應(yīng)急管理部會同有關(guān)方面啟動《辦法》修訂工作,在深入調(diào)研、專家論證、廣泛征求各地各有關(guān)部門和社會公眾意見建議基礎(chǔ)上,數(shù)易其稿形成了《辦法》送審稿,并報國務(wù)院同意后以國務(wù)院辦公廳名義印發(fā)實(shí)施?!掇k法》修訂出臺標(biāo)志著我國應(yīng)急預(yù)案管理進(jìn)入新階段,對推進(jìn)國家應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化具有重要意義。

  (一)《辦法》深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于應(yīng)急管理的重要論述和黨中央、國務(wù)院決策部署。黨中央、國務(wù)院高度重視應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)工作。習(xí)近平總書記對應(yīng)急預(yù)案工作多次作出重要指示批示,強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案管理,健全應(yīng)急預(yù)案體系,落實(shí)各環(huán)節(jié)責(zé)任和措施?!掇k法》深入貫徹習(xí)近平總書記重要指示批示精神和黨中央、國務(wù)院決策部署,認(rèn)真落實(shí)總體國家安全觀,堅持人民至上、生命至上,適應(yīng)新時代我國應(yīng)急管理體制機(jī)制改革發(fā)展需要,在應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)和預(yù)案編制、管理、實(shí)施等方面提出了一系列創(chuàng)新舉措,有利于提高應(yīng)急預(yù)案管理的制度化、規(guī)范化、程序化水平,推動新時代應(yīng)急管理事業(yè)發(fā)展。

 ?。ǘ掇k法》推動解決應(yīng)急預(yù)案管理工作中存在的突出問題。近年來,我國應(yīng)急預(yù)案管理工作取得了重要成效,對有力有序有效應(yīng)對各類突發(fā)事件發(fā)揮了重要作用,但也存在一些突出短板。《辦法》深入總結(jié)近年來應(yīng)急預(yù)案管理和突發(fā)事件應(yīng)對工作經(jīng)驗(yàn),重點(diǎn)針對應(yīng)急預(yù)案規(guī)劃、編制、審批、發(fā)布、備案、演練、評估、修訂等方面工作作了優(yōu)化調(diào)整,完善了頂層設(shè)計,創(chuàng)新了管理制度,固化了經(jīng)驗(yàn)做法,從制度層面解決了一些突出問題。

  (三)《辦法》厘清了新體制下應(yīng)急管理等相關(guān)部門的應(yīng)急預(yù)案管理職責(zé)。《辦法》明確了應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)應(yīng)急預(yù)案管理工作、綜合協(xié)調(diào)應(yīng)急預(yù)案銜接工作,有關(guān)部門負(fù)責(zé)本部門(行業(yè)、領(lǐng)域)應(yīng)急預(yù)案管理工作,明確了應(yīng)急管理部門在征求意見、審核審批、備案管理、數(shù)據(jù)庫管理等過程中進(jìn)行預(yù)案銜接性把關(guān)的要求,有利于充分發(fā)揮應(yīng)急管理部門的綜合優(yōu)勢和各相關(guān)部門的專業(yè)優(yōu)勢,根據(jù)職責(zé)分工承擔(dān)各自責(zé)任,確保責(zé)任鏈條無縫對接,形成整體合力。

  二、《辦法》修訂思路是什么?

  《辦法》修訂力求契合我國應(yīng)急管理體制機(jī)制改革實(shí)際,研究提出應(yīng)急預(yù)案全流程管理的任務(wù)要求,為當(dāng)前和今后一個時期做好我國應(yīng)急預(yù)案管理工作提供制度依據(jù),重點(diǎn)體現(xiàn)在以下三個方面。

  一是突出“全”,構(gòu)建全領(lǐng)域全范圍全層級的應(yīng)急預(yù)案體系。《辦法》銜接構(gòu)建大安全大應(yīng)急框架要求,對應(yīng)急預(yù)案體系分類分級作了調(diào)整和細(xì)化,明確黨委和政府審定印發(fā)總體預(yù)案,強(qiáng)化與黨委工作部門預(yù)案有機(jī)銜接;充分考慮我國突發(fā)事件演化規(guī)律新特點(diǎn),就跨層級、跨地域、流域性等關(guān)聯(lián)預(yù)案相互銜接作出專門規(guī)定;將工作手冊和行動方案等支撐性文件納入應(yīng)急預(yù)案體系進(jìn)行統(tǒng)籌管理,推動應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)“橫向到邊、縱向到底”。

  二是注重“細(xì)”,明確各類應(yīng)急預(yù)案編制管理流程及具體要求?!掇k法》對應(yīng)急預(yù)案管理全流程各環(huán)節(jié)工作作出規(guī)定,強(qiáng)調(diào)應(yīng)急預(yù)案編制前通過制修訂計劃優(yōu)化體系架構(gòu),編制中通過協(xié)調(diào)銜接提高應(yīng)急預(yù)案體系的完整性,編制后通過評估修訂推動應(yīng)急預(yù)案動態(tài)更新,每個環(huán)節(jié)要求詳細(xì)明確、操作性強(qiáng)。《辦法》明確細(xì)化了通信、交通運(yùn)輸、醫(yī)學(xué)救援、新聞宣傳、災(zāi)害救助等功能保障類應(yīng)急預(yù)案編制要點(diǎn),對重大活動保障、重要目標(biāo)保護(hù)和基層應(yīng)急預(yù)案及支撐性文件等進(jìn)行細(xì)化規(guī)定,有利于增強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的針對性和可操作性。

  三是把準(zhǔn)“新”,探索了新時代應(yīng)急預(yù)案管理工作的新路徑?!掇k法》適應(yīng)現(xiàn)代科技快速發(fā)展和國家治理需要,在管理理念、管理模式、管理手段方面提出了一系列新的制度措施。理念創(chuàng)新方面,堅持系統(tǒng)思維、底線思維、極限思維和精細(xì)化管理、為基層減負(fù)理念,突出了對各級各類應(yīng)急預(yù)案全流程管理統(tǒng)籌設(shè)計以及預(yù)案之間銜接融合,補(bǔ)充了小概率、高風(fēng)險、超常規(guī)極端情形下的巨災(zāi)應(yīng)急預(yù)案編制規(guī)定,簡化了鄉(xiāng)村和小微企業(yè)應(yīng)急預(yù)案編制要求。模式創(chuàng)新方面,推行基于情景構(gòu)建編制應(yīng)急預(yù)案的方法,加強(qiáng)編制、實(shí)施、評估、改進(jìn)等全生命周期的質(zhì)量管控;借鑒法規(guī)規(guī)章徑送司法部門備案的做法,優(yōu)化創(chuàng)新應(yīng)急預(yù)案備案制度設(shè)計。手段創(chuàng)新方面,注重運(yùn)用信息化數(shù)字化智能化技術(shù),強(qiáng)調(diào)構(gòu)建統(tǒng)一的應(yīng)急預(yù)案數(shù)據(jù)庫,破解數(shù)據(jù)庫關(guān)聯(lián)難題,推動海量應(yīng)急預(yù)案數(shù)據(jù)管理和共享共用。

  三、《辦法》的框架與主要內(nèi)容是什么?

  修訂后的《辦法》共8章43條,內(nèi)容包括:一是總則,明確制定目的、適用范圍、工作原則、管理職責(zé)以及信息化管理等要求。二是分類與內(nèi)容,明確應(yīng)急預(yù)案的分類,并針對不同層級、不同種類應(yīng)急預(yù)案,分別明確編制要求。三是規(guī)劃與編制,明確應(yīng)急預(yù)案編制計劃和編制程序。四是審批、發(fā)布、備案,明確應(yīng)急預(yù)案審核內(nèi)容和審批程序,并對應(yīng)急預(yù)案銜接、備案、抄送、公開等作出規(guī)定。五是培訓(xùn)、宣傳、演練,明確應(yīng)急預(yù)案解讀、培訓(xùn)、宣傳等規(guī)定,并對演練制度、頻次、評估指導(dǎo)工作等提出要求。六是評估與修訂,明確應(yīng)急預(yù)案定期評估制度以及需要修訂的情形和修訂程序。七是保障措施,明確應(yīng)急預(yù)案管理人員、經(jīng)費(fèi)等保障措施及指導(dǎo)監(jiān)督要求。八是附則,明確解釋主體、生效時間,以及有關(guān)法律法規(guī)規(guī)章適用等規(guī)定。

  此次修訂,《辦法》從體例到結(jié)構(gòu)、從機(jī)制到方式、從程序到內(nèi)容,更加貼合國家應(yīng)急管理體制機(jī)制實(shí)際,更加符合應(yīng)急預(yù)案管理工作實(shí)際。主要體現(xiàn)在以下方面:

  一是注重統(tǒng)分結(jié)合,厘清預(yù)案管理職責(zé)?!掇k法》適應(yīng)黨和國家機(jī)構(gòu)改革后部門職能調(diào)整和應(yīng)急預(yù)案管理制度創(chuàng)新,突出統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),明確國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)和管理工作,縣級以上地方人民政府領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)應(yīng)急預(yù)案管理職責(zé);強(qiáng)化綜合協(xié)調(diào),明確應(yīng)急管理部門牽頭抓總預(yù)案管理工作的職責(zé);強(qiáng)調(diào)分類指導(dǎo),明確突發(fā)事件應(yīng)對相關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)本部門(行業(yè)、領(lǐng)域)應(yīng)急預(yù)案管理工作。

  二是注重系統(tǒng)謀劃,優(yōu)化預(yù)案體系構(gòu)成?!掇k法》在第二章進(jìn)一步優(yōu)化完善了應(yīng)急預(yù)案分類,并針對各級人民政府總體、專項(xiàng)和部門應(yīng)急預(yù)案,功能保障類應(yīng)急預(yù)案、重要目標(biāo)保護(hù)應(yīng)急預(yù)案、重大活動保障應(yīng)急預(yù)案,聯(lián)合應(yīng)急預(yù)案,鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)預(yù)案、村(社區(qū))應(yīng)急預(yù)案,大型企業(yè)集團(tuán)應(yīng)急預(yù)案以及工作手冊、行動方案等支撐性文件等,分別明確了內(nèi)容側(cè)重點(diǎn)和編制要求。

  三是注重操作實(shí)用,細(xì)化預(yù)案編制要求?!掇k法》在編制流程中完善了各級各部門編制應(yīng)急預(yù)案制修訂計劃的相關(guān)要求,加強(qiáng)應(yīng)急管理部門對編制計劃的統(tǒng)籌銜接;在編制前準(zhǔn)備工作中,明確了開展風(fēng)險評估、資源調(diào)查、案例分析等相關(guān)要求,以推動解決部分預(yù)案操作性和實(shí)用性不強(qiáng)等問題。

  四是注重銜接協(xié)調(diào),規(guī)范審核報批程序。《辦法》對應(yīng)急預(yù)案報批材料、審核內(nèi)容等進(jìn)行了完善,在流程設(shè)計中增加應(yīng)急管理部門銜接審核把關(guān)環(huán)節(jié)的內(nèi)容,推動落實(shí)應(yīng)急管理部門綜合協(xié)調(diào)各類應(yīng)急預(yù)案銜接職責(zé),強(qiáng)化各層級、各部門、各地方預(yù)案之間的銜接和融合;同時,進(jìn)一步明確了重大活動保障預(yù)案、跨行政區(qū)域聯(lián)合預(yù)案等的審批程序。

  五是注重依法行政,細(xì)化備案管理規(guī)定?!掇k法》推動加強(qiáng)各級各類應(yīng)急預(yù)案的規(guī)范印發(fā)、備案和公開。明確應(yīng)急管理部門代本級人民政府受理本級部門應(yīng)急預(yù)案和下一級總體應(yīng)急預(yù)案備案;明確本級政府及其部門應(yīng)急預(yù)案、基層應(yīng)急預(yù)案、企業(yè)應(yīng)急預(yù)案等通過備案、抄送等形式告知上級政府、有關(guān)部門;參照法規(guī)、規(guī)章備案經(jīng)驗(yàn)做法,明確應(yīng)急預(yù)案備案材料清單,要求國務(wù)院履行應(yīng)急預(yù)案備案職責(zé)的部門和省級人民政府建立備案制度,規(guī)范備案管理;同時,對政府及其部門應(yīng)急預(yù)案、單位和基層組織應(yīng)急預(yù)案的公開,提出了明確的時限和范圍要求。

  六是注重實(shí)戰(zhàn)導(dǎo)向,規(guī)范預(yù)案演練制度?!掇k法》對應(yīng)急預(yù)案的演練策劃實(shí)施、演練評估指導(dǎo)等方面作出具體明確規(guī)定。特別是細(xì)化了演練評估的核心內(nèi)容,明確各地區(qū)各有關(guān)部門要加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案演練的評估指導(dǎo),應(yīng)急管理部門可根據(jù)需要會同有關(guān)部門對下級人民政府及其有關(guān)部門的演練進(jìn)行評估指導(dǎo),推動解決演練實(shí)戰(zhàn)性不夠強(qiáng)、演練成效不夠高等問題。

  七是注重科技賦能,強(qiáng)化預(yù)案數(shù)據(jù)管理?!掇k法》中根據(jù)信息技術(shù)快速發(fā)展變化和應(yīng)急預(yù)案管理實(shí)際工作需要,明確了各地區(qū)各部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域、本部門(行業(yè)、領(lǐng)域)應(yīng)急預(yù)案數(shù)據(jù)管理的職責(zé)任務(wù),推動實(shí)現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案數(shù)據(jù)共享共用。對政府及其有關(guān)部門運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)推進(jìn)應(yīng)急預(yù)案管理理念、模式、手段、方法等創(chuàng)新提出要求,助力實(shí)現(xiàn)“科學(xué)應(yīng)急、智慧應(yīng)急”目標(biāo)。

  四、推動《辦法》落實(shí)的主要措施有哪些?

  《辦法》的效力在于實(shí)施,《辦法》要求各地區(qū)、各部門、各單位認(rèn)真做好宣傳教育和培訓(xùn),抓好貫徹執(zhí)行,推動《辦法》落地生根。一是加強(qiáng)《辦法》的宣傳培訓(xùn)。各地區(qū)各有關(guān)部門要結(jié)合實(shí)際,運(yùn)用多種方法手段,組織開展培訓(xùn)、宣傳教育、經(jīng)驗(yàn)交流等活動,推動應(yīng)急預(yù)案工作相關(guān)人員對《辦法》應(yīng)知應(yīng)會,提升各有關(guān)方面的應(yīng)急預(yù)案意識和認(rèn)知水平。二是開展新一輪的應(yīng)急預(yù)案制修訂工作。各級應(yīng)急管理部門加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào),各地區(qū)各有關(guān)部門有計劃、分層次、有重點(diǎn)地開展預(yù)案制修訂工作,鼓勵生產(chǎn)經(jīng)營單位、基層單位等結(jié)合實(shí)際、創(chuàng)新開展應(yīng)急預(yù)案編修工作。三是建立健全配套的制度機(jī)制。重點(diǎn)部門、重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)行業(yè)和大型企業(yè)集團(tuán)要及時修訂或制定有關(guān)預(yù)案管理實(shí)施辦法,健全配套制度措施,壓實(shí)責(zé)任鏈條,確保與《辦法》緊密銜接、形成合力。四是強(qiáng)化執(zhí)行效果檢查評估。各級應(yīng)急管理部門要加強(qiáng)對《辦法》貫徹落實(shí)情況的評估和指導(dǎo),總結(jié)推廣成功經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新做法,推動提升應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)和管理水平。


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